В 2019 г. по гранту «Исследование гражданского участия в публичном управлении в условиях формирования цифрового правительства» проводились работы по изучению государственного управления, основанного на гражданском участии. Также было проведено социологическое обследование граждан в 10 регионах Российской Федерации по теме «Граждане и электронные платформа цифрового правительства».
В результате исследования было показано, что российская идея организации государственного управления на основе электронных платформ слабо включает в себя потенциал гражданского участия. Акцент на технологической базе платформенного управления без учета потребности участия граждан в правительственной деятельности снижает эффективность преобразований в этой сфере. Как показало исследование платформенного государственного управления в Санкт-Петербурге ограниченный потенциал его эффективности связан с центрированием его деятельности на государстве и слабым учетом гражданской инициативы в партнерском взаимодействии органов государственной власти и граждан. В этом отношении трансформация государственного управления на цифровых платформах должна не только преследовать интерес повышения эффективности предоставления публичных услуг, но и создания структуры политических возможностей для расширения участия граждан в управлении. В данном случае управление реализуется снизу-вверх, что позволяет гражданам самостоятельно выстраивать архитектуру и дизайн электронной платформы, а также каналы и формы взаимодействия, позволяющие наиболее эффективно реагировать на возникающие публичные потребности и реализовывать проекты. Такой режим реализуется в полицентрическом государственном управлении, поддерживающем сочетание различных центров принятия решений и контроля. Государство в рамках такого режима – партнер, наравне с другими участниками, конкурирующее за право представления и реализации инициативы. Отчасти такой режим поддерживается в муниципальных проектах партисипаторного бюджетирования «Твой бюджет» (Санкт-Петербург), а также посредством платформ обнаружения и устранения городских проблем «Наш Санкт-Петербург», отчасти предполагающий гражданские инициативы в разрешении проблем, независимо от государства. Изучался вопрос об уровне государственной управляемости в условиях цифровизации. Было установлено, что он определяется переходом от иерархических и бюрократических структур к сетевым взаимодействиям на основе горизонтальных связей. В этом отношении государственная управляемость повышается, если развивается сетевое взаимодействие органов государственной власти, бизнеса и граждан. Государственная управляемость в таком случае подчиняется законам сетевого эффекта.
Изучался вопрос о том, как отношение граждан к полиции влияет на их готовность участвовать в обеспечении безопасности с использованием цифровых технологий. Были проведены пилотный и расширенный социологический опрос молодых граждан России в трех городах. Удалось выявить, что социо-демографические показатели не оказывают статистически значимого воздействия на готовность граждан сообщить в полицию о совершенном преступлении, используя мобильное приложение. Единственным показателем, который предсказывает эту готовность, является возраст – чем старше респондент, тем более вероятно, что он будет согласен взаимодействовать с полицией на электронной основе. Технооптимисты, а также те, кто активно пользуется смартфонами и предпочитает электронные государственные услуги, в большей степени готовы заявлять о преступлениях по смартфону. Уровень доверия государству оказывает обратное влияние: чем выше уровень доверия, тем меньше готовность.
Проведен социологический опрос граждан в 10 регионах Российской Федерации «Граждане и электронные платформа цифрового правительства», а также первичная обработка результатов проведенного опроса. Опрошено 1200 респондентов. В ходе опроса женщины составили 55,9% респондентов, мужчины — 44,1%. Доля опрошенных респондентов в возрасте от 18 до 24 лет составила 12,7%, 25–30 лет — 11,0%, 31–39 лет — 15,6%, 40–49 лет — 17,3%, 50–59 лет — 18,8%, 60 лет и старше — 24,6%. По статусной самооценке к высшему слою отнесли себя 0,8% респондентов, к промежуточному между высшим и средним слоями — 2,6%, к среднему слою — 36,9%, между средним и низшим слоями — 35,7%, к низшему слою — 17,5%. Затруднились ответить на вопрос 6,6% респондентов. Среди опрошенных жители мегаполиса, регионального центра составили 49,2%, других городов в регионах — 26,0%, поселков городского типа — 4,8%, сел, поселков, деревень — 20,0%.
Считают, что существующие системы электронных государственных услуг, безусловно, удобны 43,2% респондентов. 40,6% полагают, что они удобны лишь отчасти. Считают их категорически неудобными 6,9% респондентов. Затруднились ответить 9,3%. Показатели недоверия и страха оказаться под тотальным контролем государства вследствие расширения сферы применения электронных документов высокие. Считают, что, безусловно, основания для тревоги есть 36,5%, Убеждены, что, скорее всего, основания для тревоги есть 32,8%. Думают, что, скорее всего, оснований для тревоги нет 16,4%. Убеждены, что, безусловно, оснований для тревоги нет никаких 8,6%. Затруднились ответить на вопрос 5,8% респондентов.
Анализ показывает, что лидерами в определении отношения населения к предоставляемым государством электронных услуг являются факторы доверия самим инструментам и наличие опыта их использования. Доверие институтам власти и технические характеристики/достоинства играют меньшую роль в формировании отношения к предоставляемым услугам. Следует обратить внимание и на то, что при достаточно положительном отношении населения к развитию цифровой экономики, эти программы слабо связываются в массовом сознании с деятельностью именно электронного правительства.
В 2019 г. исследовательский коллектив работал над двумя взаимосвязанными задачами: (1) дальнейшая концептуализация гражданского участия и партисипаторного государственного управления; (2) подготовка к сбору и формированию базы эмпирических данных по теме «Граждане и электронные платформа цифрового правительства», а также первичная обработка результатов проведенного опроса.
В концептуальной части исследования достигнуты следующие результаты:
1. Концепция партисипаторного государственного управления разработана по следующим концептуальным блокам:
Во-первых, критически рассмотрен потенциал идеи государства как платформы. В результате исследования выделены технократический, потребительский и политический подходы к реализации идеи государства как платформы на практике; произведена оценка российской идеи государства как платформы и выявлен ее технократический вектор; исследованы контекстуальные условия перехода к платформам с акцентом на структуре политических возможностей расширения субъектов участия в публично-управленческой деятельности. Осуществлена критика потребительского подхода к государству как платформе, которая учитывает исчерпаемость концепции нового государственного менеджмента и необходимость развития социально-политического содержания платформ.
Во-вторых, проанализирована структура политических возможностей, формируемая на платформах цифрового правительства, функционирующих в настоящее время в Санкт-Петербурге, и сделан вывод о доминировании роли государства в создании алгоритмов вовлечения граждан на платформы и невысокой роли гражданской инициативы в партнерском взаимодействии. Контекст реализации политических возможностей в условиях цифровизации государственного управления, как показало исследование, определяется уровнем институционализации, задающим параметры открытости цифрового публичного пространства, а также систему базовых публичных ценностей, координирующих поведение политических акторов на платформах. Важно подчеркнуть динамический характер мобилизации и участия граждан во взаимодействии с государством на электронных платформах. Динамика взаимодействий сопряжена с изменяющейся общеполитической средой государства, эволюцией самих электронных платформ, их новыми технологическими возможностями, а также рефлексией граждан по поводу результативности деятельности открытого правительства, эффектов взаимодействия, которые они получили лично или групповых эффектов. В этой связи, государство приобретает важную функцию регистрации, констатации и оповещения об изменениях, обеспечивая, таким образом, продвижение платформ для пользователей. Представляется продуктивной для последующего рассмотрения сформулированная гипотеза об аналитическом потенциале политических возможностей, когда использование конкретных возможностей гражданами становится сигналом о том, что какая-то сфера публичной политики (shared public environment) оказывается центром публичного (shared interest) интереса и в дальнейшем может иметь потенциал для со-управления.
В-третьих, сделан вывод о том, что структура политических возможностей, реализуемая на электронных платформах, имеет потенциал для формирования континуума взаимодействий, посредством которого акторы публичной политики (граждане, НКО, бизнес-структуры), мобилизуемые на цифровой платформе, обеспечивают поддержку государственных инициатив, влияние на формирование политической повестки, вовлечение собственных ресурсов, а также выступают с общественной критикой, или в рамках протестной деятельности саботируют, срывают предлагаемые инициативы. При этом именно политические возможности в континнуме обеспечивают условия для активизации или, наоборот, ограничения реализации гражданской власти в процессе принятия решений.
Выделены и описаны три условные режима функционирования данного континнума. В условиях мульти-стейкходеризма (слабое вовлечение), когда участники платформы реализуют в основном персональные реже групповые интересы во взаимодействии с государством, которое формально учреждает правила игры и полностью контролирует процесс принятия решений. В таком случае, власть реализуется сверху, а гражданские инициативы «депонируются» государством. Те инициативы, которые в большей степени соответствуют повестке дня, отображаются как «публичные инициативы», представленные лидирующими гражданскими группами (активистами, НКО или бизнес структурами). Данный режим предоставляет политические возможности в тех сферах публичной политики, где необходимо «подсветить» деятельность государства или конкретной группы стейкхолдеров. Но в целом пространство публичной политики оказывается управляемым со стороны государства. Представляется, что большинство электронных платформ, созданных государством в России, на текущем этапе поддерживают именно этот режим. Слабое вовлечение подтверждается сохранением гражданами анонимности, необходимостью использования «поощрительных практик» для удержания участников на платформе, отсутствием актуальной отчетности государства об использовании гражданских предложений (используются в основном обобщенные, визуальные отчеты, не позволяющие стейкходерам «увидеть себя»). Второй режим представляет собой «идеальный тип» (сильное вовлечение), когда посредством структуры политических возможностей граждане осуществляют самоуправление публичной политикой в совокупности ее отдельных сфер и секторов. В данном случае контроль реализуется снизу-вверх, что позволяет гражданам самостоятельно выстраивать архитектуру и дизайн электронной платформы, а также каналы и формы взаимодействия, позволяющие наиболее эффективно реагировать на возникающие публичные потребности и реализовывать проекты. Такой режим реализуется в полицентрическом государстве, поддерживающем сочетание различных центров принятия решений и контроля. Государство в рамках такого режима – партнер, наравне с другими стейкходерами, конкурирующее за право представления и реализации инициативы. Отчасти такой режим поддерживается в муниципальных проектах партисипаторного бюджетирования «Твой бюджет» (Санкт-Петербург), а также посредством платформ обнаружения и устранения городских проблем «Наш Санкт-Петербург», отчасти предполагающий гражданские инициативы в разрешении проблем, независимо от государства. Третий режим – со-управление, или «регуляторный плюрализм». В рамках данного режима государство, посредством системы политических возможностей, разделяет/распределяет управленческие полномочия между различными группами акторов публичной политики (инициативными группами, гражданскими активистами, НКО, бизнес-структурами, а также институтами государственной власти), функционирующими на платформах, согласно их компетенциям, ресурсной обеспеченности и мотивации. Государство в этом режиме выполняет роль координатора и эксперта «с наивысшим потенциалом».
В-четвертых, реализация политических возможностей акторами публичной политики на цифровых электронных платформах определяется, как установлено, не только уровнем институционализации открытого правительства и технологическим совершенством. В числе значимых факторов выступает ресурсная обеспеченность граждан, уровень их цифровой грамотности и культуры, а также навыки мобилизации ресурсов (например, крауд-технологии), в числе которых налаженная конструктивная горизонтальная координация между резидентами платформ (которая в настоящее время только формируется). Помимо ресурсной обеспеченности, важным фактором использования политических возможностей гражданами, является их стратегическая ориентация на взаимодействие с государством, переход от разовых акций к проектной деятельности. В этом аспекте очень важна просветительская работа по ознакомлению граждан с приоритетами развития государства в рамках определенного периода. Переход от личных интересов пользователя платформы к трансформационному лидерству граждан как партнеров государства является длительным процессом, требующим системной просветительской и образовательной работы, а также демократической идеологии взаимодействия граждан и государства в цифровом и реальном пространстве, основанной на ценностях участия и партнерства. Наконец, в трех режимах, государство остается ключевым институтом, конструирующим и легитимизирующим форматы политического участия и сотрудничества на платформах. Необходим постепенный переход от политического маневрирования к более осознанным, самостоятельным формам гражданского волонтерства, от прямого политико-технологического контроля к созданию условий для коллаборативного контроля и со-управления.
В-пятых, выявлено значение обеспечения государственной управляемости посредством сотрудничества граждан, бизнеса, НКО и государства на формируемых технологических платформах. Партисипаторная государственная управляемость концептуализирована и описана в качестве особого сетевого эффекта многостороннего взаимодействия в публичном управлении. Применительно к организации взаимодействия в социальных и политических сетях можно говорить о сетевых эффектах при дополнительных условиях – плотности сети (ее нагруженности взимными связями), реципрокности сетевого взаимодействия (взаимности оказанных действий, а не обмене, как на рынке), общем чувстве принадлежности к сети, а также доверии, ориентирующем на предсказуемость поведения. Количественные и качественные характеристики сетевой организации предполагают ее устойчивость и скоординированность, что соотносимо с общей концепцией публичной управляемости. В этом отношении партисипаторная управляемость в публичном управлении и политике порождается сетевым эффектом сплоченности, сотрудничества и открытости к взаимодействию.
2. В ходе работы над проектом внимание уделялось вопросу о возможностях политического участия граждан в деятельности по сопроизводству безопасности на основе цифровых платформ.
Во-первых, на основе обширного обзора литературы были сформулированы гипотезы о том, какие факторы находятся во взаимосвязи с готовностью граждан активно вовлекаться в сотрудничество с государством для реализации задач государственной политики, в том числе на основе использования цифровых платформ. К таким факторам были отнесены: уровень политической активности гражданина, представления об эффективности вовлечения в сотрудничество, уровень институционального и межличностного доверия, отношение к цифровым технологиям, идеологические установки, уровень тревоги по поводу возможного нарушения права на частную жизнь и на защиту информации при использовании платформ, социо-демографические характеристики.
Во-вторых, отдельно был изучен вопрос о факторах, которые связаны с готовностью граждан сотрудничать с государством в вопросах обеспечения безопасности. К числу факторов, определяющих предпочтения граждан, помимо вышеуказанных, были отнесены: уровень доверия полиции и восприятия ее деятельности как эффективной, страх преступности и виктимизации, а также уровень озабоченности проблемами безопасности. На основе изученной литературы были операционализированы понятия «сотрудничество», «институциональное доверие», «межличностное доверие», «уровень политического участия», «технооптимизм», «консервативная идеологическая установка», «тревога по поводу нарушения прав», «доверие полиции», «страх преступности», «страх виктимизации». В результате была составлена пилотная анкета для проведения онлайн опроса граждан. Анкета распространялась среди пользователей социальной сети «ВКонтакте», состоящих в открытом сообществе. Сбор данных был осуществлен в апреле-мае 2019 г. Всего пользователями было заполнено 127 анкет. Полученные данные затем были обработаны с использованием программы SPSS Statistica. На основе анализа данных были получены результаты по одному из исследовательских вопросов: какие факторы определяют готовность данных сотрудничать с полицией на основе использования платформенных сервисов. Удалось выявить, что социо-демографические показатели не оказывают статистически значимого воздействия на готовность граждан сообщить в полицию о совершенном преступлении, используя мобильное приложение. Единственным показателем, который предсказывает эту готовность, является возраст – чем старше респондент, тем более вероятно, что он будет согласен взаимодействовать с полицией на электронной основе. Технооптимисты, а также те, кто активно пользуется смартфонами и предпочитает электронные государственные услуги, в большей степени готовы заявлять о преступлениях по смартфону. Уровень доверия государству оказывает обратное влияние: чем выше уровень доверия, тем меньше готовность.
В-третьих, на основе анализа эмпирических данных (опрос 944 граждан в трех городах России), имевшихся у участника проекта в виде задела, было выявлено, что убеждения граждан о том, что технические средства лучше справляются с задачей по обеспечению безопасности, статистически значимо связано с уверенностью в том, что обстановка в городе является безопасной. Также уверенность в технических средствах выше у жертв преступлений и у тех, кто согласно самоотчету относит себя к приверженцам левой политической идеологии. Женщины склонны в большей степени поддерживать идею о необходимости сопроизводства безопасности, чем мужчины. Отношение к проблемам преступности, опыт виктимизации статистически значимым образом не связаны с убеждениями о необходимости совместного обеспечения безопасности. Значимым параметром является идеология – идея сопроизводства безопасности несколько более импонирует левым, чем правым.
В-четвертых, после проведенного пилотного исследования было принято решение дополнить используемые шкалы переменных и была разработана анкета, состоящая из 130 вопросов. Было проведено анкетирование студентов 5 вузов Санкт-Петербурга. Общее число респондентов, заполнивших анкеты до конца составило более 550 человек. Анкетирование проводилось в мае-июне и сентябре-октябре 2019 г. В настоящее время заканчивается процесс занесения данных в базу.
3. Проведен социологический опрос граждан в 10 регионах Российской Федерации «Граждане и электронные платформа цифрового правительства», а также первичная обработка результатов проведенного опроса (см. приложение). Опрошено 1200 респондентов. В ходе опроса женщины составили 55,9% респондентов, мужчины — 44,1%. Доля опрошенных респондентов в возрасте от 18 до 24 лет составила 12,7%, 25–30 лет — 11,0%, 31–39 лет — 15,6%, 40–49 лет — 17,3%, 50–59 лет — 18,8%, 60 лет и старше — 24,6%. По статусной самооценке к высшему слою отнесли себя 0,8% респондентов, к промежуточному между высшим и средним слоями — 2,6%, к среднему слою — 36,9%, между средним и низшим слоями — 35,7%, к низшему слою — 17,5%. Затруднились ответить на вопрос 6,6% респондентов. Среди опрошенных жители мегаполиса, регионального центра составили 49,2%, других городов в регионах — 26,0%, поселков городского типа — 4,8%, сел, поселков, деревень — 20,0%.
На основании данных опроса сформированы базовые признаки многомерной регрессионной модели взаимодействия структуры политических возможностей и отношения граждан к использованию цифрового правительства в российских регионах.
Подготовлен общий отчет по эмпирическому исследованию (см. приложение).
Результаты проекта опубликованы в восьми публикациях (одна принята в печать), из них две опубликованы на иностранных языках (турецкий и английский), одна индексирована в Scopus. Две русскоязычные публикации индексированы РИНЦ и одна опубликована в журнале ВАК. Все остальные русскоязычные публикации планируются к индексации в РИНЦ. Сданы к публикации еще 4 статьи, из которых 2 планируются к индексации в Scopus\WoS. Научные результаты представлены на девяти научных конференциях, одна из которых проводилась в Бельгии. В рамках трех конференций были организованы специализированные заседания по тематике гранта с представлением результатов работы по проекту.
В 2019 г. исследовательский коллектив работал над двумя взаимосвязанными задачами: (1) дальнейшая концептуализация гражданского участия и партисипаторного государственного управления; (2) подготовка к сбору и формированию базы эмпирических данных по теме «Граждане и электронные платформа цифрового правительства», а также первичная обработка результатов проведенного опроса.
В концептуальной части исследования достигнуты следующие результаты:
1. Концепция партисипаторного государственного управления разработана по следующим концептуальным блокам:
Во-первых, критически рассмотрен потенциал идеи государства как платформы. Новым является исследование контекстуальных условий перехода к платформам с акцентом на структуре политических возможностей расширения субъектов участия в публично-управленческой деятельности.
Во-вторых, проанализирована структура политических возможностей, формируемая на платформах цифрового правительства, функционирующих в настоящее время в Санкт-Петербурге, и сделан вывод о доминировании роли государства в создании алгоритмов вовлечения граждан на платформы и невысокой роли гражданской инициативы в партнерском взаимодействии.
В-третьих, сделан вывод о том, что структура политических возможностей, реализуемая на электронных платформах, имеет потенциал для формирования континуума взаимодействий. Выделены и описаны три условные режима функционирования данного континнума. В условиях мульти-стейкходеризма (слабое вовлечение), когда участники платформы реализуют в основном персональные реже групповые интересы во взаимодействии с государством, которое формально учреждает правила игры и полностью контролирует процесс принятия решений. Второй режим представляет собой «идеальный тип» (сильное вовлечение), когда посредством структуры политических возможностей граждане осуществляют самоуправление публичной политикой в совокупности ее отдельных сфер и секторов. Третий режим – со-управление, или «регуляторный плюрализм». Государство в этом режиме выполняет роль координатора и эксперта «с наивысшим потенциалом».
В-четвертых, выявлено, что в числе значимых факторов реализации политических возможностей выступает ресурсная обеспеченность граждан, уровень их цифровой грамотности и культуры, а также навыки мобилизации ресурсов (например, крауд-технологии), в числе которых налаженная конструктивная горизонтальная координация между резидентами платформ (которая в настоящее время только формируется).
В-пятых, новым является концептуализация партисипаторной государственной управляемости в качестве особого сетевого эффекта многостороннего взаимодействия в публичном управлении. Применительно к организации взаимодействия в социальных и политических сетях можно говорить о сетевых эффектах при дополнительных условиях – плотности сети (ее нагруженности взимными связями), реципрокности сетевого взаимодействия (взаимности оказанных действий, а не обмене, как на рынке), общем чувстве принадлежности к сети, а также доверии, ориентирующем на предсказуемость поведения.
2. В ходе работы над проектом внимание уделялось вопросу о возможностях политического участия граждан в деятельности по сопроизводству безопасности на основе цифровых платформ.
Во-первых, исследовалось, какие факторы находятся во взаимосвязи с готовностью граждан активно вовлекаться в сотрудничество с государством для реализации задач государственной политики, в том числе на основе использования цифровых платформ.
Во-вторых, был изучен вопрос о факторах, которые связаны с готовностью граждан сотрудничать с государством в вопросах обеспечения безопасности; к числу факторов, определяющих предпочтения граждан были отнесены: уровень доверия полиции и восприятия ее деятельности как эффективной, страх преступности и виктимизации, а также уровень озабоченности проблемами безопасности. Анализ осуществлялся на основе пилотного онлайн опроса граждан.
В-третьих, на основе анализа эмпирических данных (опрос 944 граждан в трех городах России) были выявлены ряд зависимостей между убеждениями граждан о том, что технические средства лучше справляются с задачей по обеспечению безопасности, статистически значимо связано с уверенностью в том, что обстановка в городе является безопасной.
3. Проведен социологический опрос граждан в 10 регионах Российской Федерации «Граждане и электронные платформа цифрового правительства», а также первичная обработка результатов проведенного опроса (см. приложение). Опрошено 1200 респондентов. В ходе опроса женщины составили 55,9% респондентов, мужчины — 44,1%. Доля опрошенных респондентов в возрасте от 18 до 24 лет составила 12,7%, 25–30 лет — 11,0%, 31–39 лет — 15,6%, 40–49 лет — 17,3%, 50–59 лет — 18,8%, 60 лет и старше — 24,6%. По статусной самооценке к высшему слою отнесли себя 0,8% респондентов, к промежуточному между высшим и средним слоями — 2,6%, к среднему слою — 36,9%, между средним и низшим слоями — 35,7%, к низшему слою — 17,5%. Затруднились ответить на вопрос 6,6% респондентов. Среди опрошенных жители мегаполиса, регионального центра составили 49,2%, других городов в регионах — 26,0%, поселков городского типа — 4,8%, сел, поселков, деревень — 20,0%.
На основании данных опроса сформированы базовые признаки многомерной регрессионной модели взаимодействия структуры политических возможностей и отношения граждан к использованию цифрового правительства в российских регионах.
Подготовлен общий отчет по эмпирическому исследованию (см. приложение).
Результаты проекта опубликованы в восьми публикациях (одна принята в печать), из них две опубликованы на иностранных языках (турецкий и английский), одна индексирована в Scopus. Две русскоязычные публикации индексированы РИНЦ и одна опубликована в журнале ВАК. Все остальные русскоязычные публикации планируются к индексации в РИНЦ. Сданы к публикации еще 4 статьи, из которых 2 планируются к индексации в Scopus\WoS. Научные результаты представлены на девяти научных конференциях, одна из которых проводилась в Бельгии. В рамках трех конференций были организованы специализированные заседания по тематике гранта с представлением результатов работы по проекту.
