Как известно, фундаментальным положением российской правовой системы является верховенство федерального законодательства на всей территории государства, а базовым условием осуществления региональных законотворческих инициатив является отсутствие в законах и иных нормативно-правовых актах (НПА) субъектов РФ противоречий федеральному законодательству. Данные положения закреплены в Конституции (ч.2, ст.4; ч.5, ст.76) и являются основной характеристикой принципа единства правового пространства страны. Первым шагом на пути к осуществлению данного принципа было создание Министерством юстиции федерального регистра нормативных правовых актов субъектов, обновления в котором осуществляются на ежемесячной основе. Чуть позже Указом Президента исполнение функции приведения правового пространства к единому стандарту было официально возложено на Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы.
Согласно основным правилам процесса обеспечения единства правового пространства РФ, в семидневный срок со дня принятия законопроектов органы государственной власти регионов направляют их в территориальные отделения Минюста, где происходит проверка этих документов на соответствие общероссийской правовой рамке. На проверку поступают как проекты нормативных актов, так и принятые НПА, а также уставы и различные правовые акты, вносящие изменения в законодательство на муниципальном уровне. В итоге, подробные результаты проведённых проверок формируют некоторую статистику, которая ведётся с 2011 года.
Тем не менее, несмотря на вышепредставленные условия приведения российского политического и правового пространства к единому стандарту, возможность говорить о его неоднородности остаётся. Региональные легислатуры демонстрируют разную интенсивность законотворческой деятельности на протяжении всего периода осуществления мониторинга. При этом, деятельность Министерства юстиции, направленная на «обеспечение единства правового пространства» Российской Федерации, на постоянной основе выявляет несоответствие региональных НПА федеральному законодательству. И количество «неправильных» законов достаточно сильно варьирует от одного субъекта к другому. С другой стороны, общее количество принятых НПА также варьирует от региона к региону достаточно сильно.
Согласно статистике Минестерства юстиции, в определенных субъектах Российской Федерации доля нормативно-правовых актов, несоответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству, колеблется от 3 до 5%, достигая в отдельных случаях 10%. На практике это означает, что на каждый субъект приходятся сотни, а иногда и тысячи нормативно-правовых актов, которые необходимо изменять и принимать заново ежегодно. В масштабах всей страны речь идет о десятках тысяч законов, которые ежегодно приходится или отменять практически сразу после принятия, или переделывать по причине их несоответствия правовым основам государства.
Эта ситуация затрагивает все без исключения субъекты РФ и наблюдается из года в год без признаков улучшения, что позволяет предположить наличие структурных причин, препятствующих повышению качества законотворческого процесса.
На предварительном этапе исследования нами были запрошены данные о результатах проверок регионального законодательства, осуществляемых территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации в период с 2011 по 2014 год включительно. Первичный анализ данных был проведен и по отдельным субъектам федерации, и по федеральным округам.
На уровне отдельных субъектов федерации первичный анализ данных выявил, что российские регионы можно разделить на условные 4 группы по скорости и качеству законодательного процесса в региональной легислатуре. Есть регионы, парламенты которых из года в год принимают много законопроектов, а есть такие, которые принимают мало. В то же время можно выделить регионы с низким количеством брака, т.е. долей законопроектов, признанных Минюстом несоответствующими федеральному законодательству, и регионы, из года в год производящие законопроекты с большой, до 10% в случае Ненецкого автономного округа, долей такого брака.
Хотелось бы отметить, что на протяжении указанного периода можно наблюдать отсутствие прямой связи между интенсивностью и качеством законотворческой деятельности. Т.е., корреляция между общим количеством принимаемых НПА и их качеством отсутствует.
Данный проект направлен на анализ факторов, определяющих и качество, и количество принимаемых региональными парламентами законов. Таким образом, основной исследовательский вопрос может быть сформулирован следующим образом: «Что объясняет вариацию качества и интенсивности законотворческой деятельности региональных парламентов в условиях относительно высокой степени однородоности российского федерализма?». Т.е., мы предполагаем, что региональные легислатуры работают в более-менее одинаковых условиях в том, что касается взаимодействия с федеральными органами власти (Минестерством юстиции), и причины наблюдаемой вариации кроются, прежде всего, в том, как организован процесс обсуждения и принятия законов внутри легислатур. Мы также планируем протестировать гипотезы о наличии связи между качеством/интенсивностью законодательного процесса в регионе и определенными его социально-экономическими, демографическими и иными характеристиками.
Существующие подходы к исследованию законотворческого процесса:
Основная традиция изучения законотворческой деятельности делится на два основных подхода. Первый из них представлен в рамках дисциплины парламентских исследований и характеризуется акцентом на политические и структурные особенности законодательных органов, количество депутатов и количество доступных ресурсов и т. д..
В рамках второго подхода процесс законотворчества рассматривается в контексте системы разделения власти, а законодательная деятельность представляет собой поле взаимодействия и борьбы между различными ветвями (Remington, Smith, Haspel, 1998). Тем не менее, наиболее популярным объектом исследований являются национальные правительства, в то время как субнациональный уровень анализа все еще остается недостаточно представленным (Cho 2006).
Описанию и анализу того, каким образом Минюст осуществляет проверку соответствия региональных НПА посвящена работы Третьяковой Е. Д. С. (2008). Филлипова А.Н. (2013, 2013), Артамонова А.Н (2011, 2012) и других российских исследователей. Однако все эти работы носят исключительно описательный характер и не содержат элементов работы со статистическими или иными данными.
Данный проект предполагается выполнить в рамках синтеза первой и второй указанных традиций. Т.е., мы сосредоточимся, с одной стороны, на анализе того, как устроен процесс работы регионального парламента, как обсуждаются и принимаются нормативно-правовые акты, осуществляется ли, и если да, то как «работа над ошибками». А с другой мы собираемся проверить предположение, что деятельность парламента некоторой степени определяется общерегиональным контекстом его работы.
Дизайн исследования:
Методологически исследование будет строиться на использовании смешанного подхода (mixed methods research design), а именно предполагает использование методики последовательного пояснительного анализа (sequential explanatory design). Мы планируем осуществлять как статистический анализ данных, так и работу методом интервью.
Для количественного анализа мы планируем направить запрос в Министерство юстиции и получить сводные данные о результатах проверок регионального законодательства в 2015-2019 годах. Полученные данные будут проанализированы с использованием статистических методов (time-series analysis и др.).
Полевая часть будет осуществляться методом интервью. Мы планируем несколько экспертных интервью с сотрудниками федеральных органов власти: Министерства юстиции, осуществляющими процесс мониторинга регионального законодательства, членами Комитета Государственной Думы РФ по государственному строительству и законодательству, членами профильных комитетов Совета Федерации (Комитет по регламенту и организации парламентской деятельности, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению, и делам Севера). Эти интервью будут осуществлены в Москве.
Кроме того, проект предполагает проведение интервью в регионах Российской Федерации. Для обеспечения репрезентативности выборки мы планируем посетить несколько федеральных округов, в столицах которых будут проинтервьюированы сотрудники территориальных органов Министерства юстиции, непосредственно осуществляющих мониторинг регионального законодательства в соответствующих субъектах. А также мы предполагаем проведение интервью в двух субъектах каждого из федеральных округов, один из которых является лидером по качеству принимаемого законодательства в своем округе, а другой аутсайдером.
География поля:
Северо-Западный федеральный округ – Санкт-Петербург, Ленинградская область, Ненецкий автономный округ.
Центральный федеральный округ – Москва, Московская область, Смоленская область, Тверская область.
Южный федеральный округ – Ростов-на-Дону, Калмыкия, Волгоградская область.
Уральский федеральный округ – Свердловская область, ХМАО, ЯНАО.
Сибирский федеральный округ – Новосибирская область, Тыва
Дальневосточный федеральный округ – Хабаровский край, Приморский край.
Северо-Кавказский федеральный округ– Ставропольский край, Северная Осетия.