Разработка методов противодействия сговору поставщиков в процессе проведения электронных аукционов для государственных закупок в сфере здравоохранения в России

Project: Grant fulfilmentTotal grant fulfilment

Project Details

Description

2.1.7.1. Научная проблема, на решение которой направлен
проект.



Ослабление
конкуренции при размещении государственного заказа, дающее возможность
извлечения поставщиком тем или иным способом распределяемого излишка, может
быть связано как сговором заказчика и поставщика (вертикальный сговор,
коррупция), так и со сговором между поставщиками (горизонтальный сговор).
Соответственно, при разработке методов идентификации сговора возникает проблема
выявления сторон соглашения об ограничении конкуренции, имеющая очевидную
страновую специфику. Отмеченные в аннотации институциональные особенности РФ,
существенным образом повлиявшие на выбор в качестве основного метода закупок
ценового электронного аукциона и специфику принуждения к его использованию,
создали ряд рисков для, в том числе, добросовестных государственных заказчиков,
которые последние вынуждены нейтрализовывать путем ограничения конкуренции
(квазикоррупционное поведение (Ivanov, 2016). Цитируемые в заявке литературные
источники собраны в отдельном файле под названием “References”.



Таким образом, первой из проблем, на решение которых
направлена настоящая НИР, является проблема определения того, что вызвало
ослабление конкуренции: бюрократическая коррупция, квазикоррупция,
горизонтальный сговор или сочетание горизонтального и вертикального сговора (
Berezinets, Ivanov, 2019, 23-24; Celentani, Ganuza, 2002).



Принятие
решения об участии в горизонтальном или вертикальном сговоре зависит от
вероятности разоблачения недобросовестного поведения, которая, в свою очередь,
зависит от применяемой процедуры размещения заказа. Соответственно, различные
механизмы сговора и их устойчивость изучаются в условиях применения конкурсной
процедуры (Pacini, 2006; Ballesteros­Pérez
et al.,
2015), аукционов первой (McAfee, McMillan, 1992; Resendorfer, 2000; Sonin, Lambert-Mogiliansky, 2006) и
второй цены (Graham, Marshall, 1987; Lopomo et al.,
2005). Как правило, применяемые в международной практике тендерные процедуры,
включая аукционные, в обязательном порядке учитывают и стоимостные, и
качественные характеристики предложения поставщика, что существенно отличает их
от английского ценового аукциона, масштабно применяемого в РФ. Последнее
обстоятельство открывает возможность и открывает возможность для построения новых
теоретических моделей, основанных на гипотезах, отражающих особенности
отечественного регулирования.



Таким образом, второй из проблем, на решение которых
направлена настоящая НИР, является исследование организации и устойчивости
сговора в условиях применения английского аукциона (ценового
аукциона с минимальными ограничениями по качеству закупаемого товара).



Решение поставленной проблемы позволит, в частности,
определить индикаторы сговора – переменные, влияющие на вероятность сговора в
завершенной закупке, и использовать их в процессе построения статистических
моделей, оценивающих вероятность сговора ex-post или
реактивно.



Рассмотрев поставленные выше проблемы, авторы НИР
предполагают построить методику использования данных о проведенной закупке для
оценки вероятности сговора между поставщиками. Предполагается, что на основе
значений выявленных индикаторов сговора, полученных из базы закупок с
идентифицированным сговором ФАС и пула закупок, которые отраслевые эксперты
сочтут добросовестными, будет построена логит-модель, оценивающая вероятность
сговора в рамках конкретной закупки. В качестве
отраслевых экспертов выступят контрактные офицеры организаций здравоохранения,
руководители медицинских учреждений, поставщики расходных материалов,
лекарственных препаратов и медицинской техники – выпускники программы
профессиональной переподготовки «Менеджмент в здравоохранении», реализуемой в
ВШМ СПбГУ. Несмотря на значительное количество академических
публикаций, рассматривающих статистические (реактивные) методы обнаружения
сговора (Abrantes-Metz,
Bajari, 2012;
Porter R.,
Zona J.,
1993; Rubinfeld, 2010,  etc.), по мнению авторов, подобный
подход применяется впервые.



Таким образом, третьей из проблем, на решение которых
направлена настоящая НИР, является разработка новой методики использования
данных о закупке для оценки вероятности сговора в ней.



В
последующем, разработанная методика может быть использована ФАС в рамках
внедрения риск-ориентированного подхода в свою деятельность по противодействию
в ограничении конкуренции.



 2.1.7.2. Актуальность проблемы,
научная значимость



(1)
Проблема определения причины ослабления конкуренции: бюрократическая коррупция,
квазикоррупция, горизонтальный сговор или сочетание горизонтального и
вертикального сговора.



Незаконное ограничение
конкуренции в сфере государственных закупок всегда обусловлено сговором между
экономическими агентами: вертикальным или горизонтальным. Интенсивные экономические
реформы в РФ объективно сопровождаются повышением уровня коррупции (Huntington, 1968, 59), которая в рассматриваемой области
реализуется в форме откатов: заказчик ограничивает конкуренцию в пользу заранее
выбранного поставщика, заказ размещается по завышенной цене, после чего часть излишка
поставщика возвращается заказчику. Такого рода поведение описывается моделями
бюрократической (административной) коррупции или коррупции агента (Marcarelli, Nappi, 2019; Cavalieri M. et. al., 2018; Rose-Ackerman, 1975).



Поскольку информация о части коррупционных
закупок через средства массовой информации доносится до общественности,
правительство испытывает определенное давление, стимулирующее его к
использованию жестких мер по противодействию коррупции. Тем не менее, в
условиях становления института оценки регулирующего воздействия такие меры,
зачастую идущие вразрез с международным опытом регулирования государственных
закупок, которые, в определенной степени, стимулируют сговор поставщиков или создают
риски ненадлежащего удовлетворения потребностей государственного заказчика,
которые он нейтрализует путем ограничения конкуренции в пользу выбранного
поставщика за взятки (эффективная коррупция) или без них (квазикоррупция).
Последняя модель была введена в работах (Иванов, 2014; Ivanov, 2015) и, дополненная моделью
тоталитарной коррупции (Ibid.), позволила создать типологий агентских моделей коррупционного
поведения. Проблемы квазикоррупционного поведения (неэффективное регулирование,
добросовестность агента – государственного заказчика) и тоталитарной коррупции
(невозможность агента уклониться от неэффективного регулирования)
рассматриваются в работах (Plaček et al., 2019; Rustiarini  et al.,
2019). В работах (Berezinets, Ivanov, 2019, 23-24; Иванов, Огородова, 2017) построенные
модели были применены для идентификации типа координации в конкурсных
процедурах.



Таким образом, настоящая НИР призвана внести
вклад в теорию коррупционного поведения, путем апробирования подходов к
идентификации и дифференциации эффективной и квазикоррупции, а также
использовать международный опыт противодействия сговору.



(2) Проблема исследования организации
и устойчивости сговора в условиях применения ценовых аукционов с минимальными
ограничениями по качеству закупаемого товара.

Как правило, применяемые в международной
практике тендерные процедуры, включая аукционные, в обязательном порядке
учитывают и стоимостные, и качественные характеристики предложения поставщика (Pacini, 2006; Ballesteros­Pérez et al., 2015), что существенно отличает их от английского
ценового аукциона (ценового аукциона с минимальными ограничениями по качеству
закупаемого товара), масштабно применяемого в РФ.



Соответственно, последний тип
аукционов недостаточно исследован в академической литературе, за исключением
работы (Asker, Cantillon, 2008, 69), в которой показано, что при закупке
дифференцированной продукции при достаточно общих предположениях для заказчика
конкурсы строго предпочтительнее ценовых аукционов. Предполагается, что в
настоящей НИР будет построена модель, описывающая сговор поставщиков в условиях
применяемых в РФ аукционов, которая, с одной стороны, позволит
усовершенствовать регулирование государственных закупок в РФ, а с другой,
выявить список индикаторов сговора для последующего эконометрического анализа. Первые
результаты такого рода получены для закупок в сфере здравоохранения (Горбань и
др., 2019) и банковской сфере (Иванов, Дворецкая, 2018).  



(3) Проблема разработки методики
использования данных о закупке для оценки вероятности сговора в ней.



Разработка эффективного инструментария идентификации сговора на
аукционах требует, с одной стороны, унифицированной информационной базы о
результатах проведенных закупочных процедур, включая информацию о наличии или
отсутствии сговора в процессе соответствующих закупок, а с другой стороны,
мощных математических алгоритмов работы с этими данными.



С точки зрения первого требования, на сегодняшний день отсутствует
единая база, содержащая необходимую информацию по проведенным государственным
закупкам. Соответственно, источниками для получения информации как по
характеристикам указанных закупочных процедур, так и по идентификации сговора в
их рамках, для данного исследования будут выступать (а) портал госзакупок РФ
(www.zakupki.gov.ru); (б) база закупок с идентифицированным сговором ФАС; (в)
самостоятельно собранный пул закупок, которые отраслевые эксперты сочтут
добросовестными.



Вообще говоря, это подразумевает выполнение целого ряда методических
шагов как по сбору первичных данных из указанных источников, так и по получению
вторичных данных, в данном случае, в том числе, мнений отраслевых экспертов
относительно добросовестности поведения участников конкретных закупочных
процедур. Разработка и апробация данных методических шагов является одной из
ключевых задач данной НИР.



С точки зрения второго требования, количество наблюдений в подобной
выборке даже за один конкретный год и в рамках одной конкретной сферы закупок
по всей стране может составлять несколько (десятков) тысяч единиц.
Соответственно, для построения эффективного инструмента идентификации сговора в
рамках рассматриваемых закупок требуется применение современных методов работы
с большими массивами данных.



В итоге, предполагается, что в рамках настоящей НИР будет разработана
нелинейная эконометрическая модель, которая, с одной стороны, позволит
идентифицировать значимые характеристики аукциона, повышаюшие шансы
оперативного определения сговора в нем, а с другой стороны, которая будет
представлять собой конкретный инструмент определения вероятности сговора в
рамках конкретного аукциона. Использование современных подходов к построению
обучающей выборки данных, а также работы с большими данными, позволит эффективно
провести оптимизацию структуры и калибровку данной модели, обеспечивая таким
образом устойчивость выдаваемых ей результатов (Gilenko, 2018).

2.1.7.3
Конкретная задача
в
рамках проблемы, на решение которой направлен проект, ее масштаб

 

В рамках
настоящей НИР проблема разработки методов
идентификации сговора поставщиков в государственных закупках в РФ
рассматривается применительно к закупкам в сфере здравоохранения (лекарственные
препараты, расходные материалы, медицинская техника).

Выбор отраслевой сферы обусловлен несколькими
факторами.

1. В ТОР-10 закупок по результатам мониторинга
Минфина закупка лекарственных препаратов входит под номером 3 (355,91 млрд.
руб.), после строительства автомагистрали объекта капитального строительства.

2. Закупки лекарственных препаратов и расходных
материалов осуществляются в РФ исключительно путем проведения ценового аукциона
(незначительная часть товаров закупается у единственного источника, путем
проведения запроса котировок и запроса предложений).  Это позволит ограничить исследование
горизонтального сговора процедурой ценового английского динамического аукциона.

3. Постановление Правительства Российской Федерации
от 30 ноября 2015 г. № 1289 г. "Об ограничениях и условиях допуска
происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в
перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей
осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных
нужд" ограничивает участие иностранных компаний в государственных
закупках, что делает пул поставщиков более однородным и повышает вероятность
недобросовестного поведения.

4. Формирование пула отраслевых экспертов может
быть произведено, в значительной степени, за счет выпускников дополнительных
образовательных программ «Менеджмент в здравоохранении» и «Менеджмент в
социальной сфере», реализуемых в ВШМ СПбГУ в рамках Программы подготовки
управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ (более 500
человек).

 

В НИР решается три конкретные задачи:

 

1. Идентификация типа недобросовестного
поведения в процессе проведения закупки путем дедуктивного математического
моделирования (моделирование «идеальных» общественных предпочтений,
моделирование отношения предпочтения принципала путем анализа предлагаемого
регулирования, моделирование отношения предпочтения заказчика на основании
практики инфорсмента).

2. Исследование организации и
устойчивости сговора при применения английского аукциона (ценового аукциона с
минимальными ограничениями по качеству закупаемого товара) в институциональных условиях
РФ (высокий уровень коррупции, низкое  качества
оценки регулирующего воздействия) и особенностей регулирования закупок (легкий
доступ к государственным закупкам, низкие ценовые пороги, доминирование
ценового аукциона над альтернативными методами закупок) путем
теоретико-игрового моделирования.

3. Построение логит-модели, оценивающая
вероятность сговора в рамках конкретной закупки идентифицированным сговором ФАС
и пула закупок, которые отраслевые эксперты сочтут добросовестными.

 































 2.1.7.4-5 Научная новизна и современное состояние
исследований по проблеме



Основные задачи математического
моделирования горизонтального сговора были сформулированы применительно к
олигополистическому рынку в 1964 г. (Stigler, 1964). Исходя из предположения о
максимизации совокупного чистого дохода компаний в отрасли в случае их
скоординированных действий, Дж. Стиглер и его последователи рассматривают факторы,
влияющие на достижимость, механизм и устойчивость сговора продавцов.



Специфика описания сговора в
государственных закупках обусловлена формализацией закупочного процесса,
связанного, в частности, с допуском поставщиков к рынку госзакупок, ограниченным
перечнем методов размещения заказа и прозрачностью проводимых процедур (Albano, 2006), причем
эта формализация имеет очевидные страновые особенности. Системные исследования
такого рода особенностей для институциональных условий РФ авторам НИР неизвестны,
однако следует отметить работу (Подколзина и др., 2015), в которой
рассматривается проблема влияния прозрачности процедуры на горизонтальный и
вертикальный сговор на российских кейсах. Следует отметить, что на прямую
зависимость между прозрачностью закупочных процедур и устойчивостью сговора
указывал еще Стиглер (Stigler, 1964, 48).



В НИР предполагается рассмотреть
влияние таких основных инструментов регулирования рынка государственных закупок
в Российской Федерации как минимальные требования к допуску к рынку госзакупок,
доминирование ценового аукциона второй цены над другими методами закупок,
стремление к максимальной прозрачности закупок на достижимость, механизм и
устойчивость сговора. Для решения поставленной задачи будет, в частности,
использована методика оценки регулирующего воздействия, развитая в работах
(Иванов, 2014; Ivanov, 2015; 2016; Berezinets, Ivanov 2019).



Значительное внимание в академической
литературе уделяется исследованию сформулированных выше проблем в различных
процедурах размещения заказа. Так, например, различные механизмы сговора и их
устойчивость изучаются в условиях применения конкурсной (Pacini, 2006; Albano, 2006; Ballesteros­Pérez et al., 2015) и
аукционной процедур.



В современных источниках аукционы
принято делить на динамические аукционы, которые могут быть как первой
(голландский), так и второй (английский) цены, и конвертные аукционы, которые
также могут быть первой (в российской практике – запрос котировок) и второй
цены (аукцион Викри).



Существенный вклад в теорию аукционов
первой цены внесли работы (McAfee, McMillan, 1992; Resendorfer, 2000; Sonin, Lambert-Mogiliansky, 2006).



Тем не менее, поскольку аукционы первой
цены применяются в РФ только к заказам малого объема, настоящая НИР будет
сфокусирована на рассмотрении проблемы сговора в условиях ценового аукциона
второй цены, применяемого в РФ. Однако предполагается, что рекомендации по
сокращению сферы применения аукционов будут опираться на развития результатов
по исследованию ряда скоринговых правил, полученных в работе (Berezinets, Ivanov 2019), причем,
как по отношению к сфере государственных закупок, так и государственно-частного
партнерства.



Результаты исследований аукционов
второй цены (Graham, Marshall, 1987; Kovacic et al., 2006) требуют определенной адаптации к практике
российских аукционов. В частности, в первой из цитированных статей аукционист
наделяется полномочиями несовместимыми с практикой современной эры электронных
торговых площадок.



Значительное место в НИР предполагается
уделить разработке методики идентификации сговора в завершенных закупках.
Результатом работы должны стать дедуктивная и индуктивная методики
идентификации сговора.



По результатам моделирования поведения
поставщиков в процессе применяемых в РФ ценовых английских  аукционов будет выявлена связь между
характеристиками закупки (количество допущенных к процедуре поставщиков, их
поведение в процессе торгов, снижение начальной цены контракта) и вероятностью
согласованного поведения поставщиков. Предполагается, что результаты применения
дедуктивной модели, тестированные пулом отраслевых экспертов в сфере закупок,
будут использованы (наряду с базой идентифицированных недобросовестных закупок
антимонопольных органов) при построении индуктивной, эконометрической модели.



Индуктивные модели идентификации
сговора, в частности, были получены в работах (Porter, 
Zona, 1993, 1999; Pesendorfer, 2000), в
которых на основе статистических тестов идентифицируется разница в поведении
членов и не членов картеля. Аналогичные результаты были получены в работе (Bajari, Ye, 2003) путем
применения байесовских методов. В работах (Baldwin et. al., 1997; Porter,  Zona, 1993) для идентификации сговора поставщиков строятся
эконометрические модели, причем во второй работе используется упорядоченная
логистическая регрессия.



В рамках данной НИР, с применением современных
количественных методов и работы с “большими” данными, планируется построение и
анализ устойчивости нелинейных эконометрических моделей оценки вероятности
наличия сговора между участниками электронного аукциона на основе современных
российских данных о проведенных аукционах по закупке лекарственных препаратов.



 2.1.7.6 Общий
план работы

на весь срок выполнения проекта:



●      
Поиск и анализ академических публикаций по моделированию
недобросовестного поведения (горизонтальный и вертикальный сговор) в закупках в
Российской Федерации.



●      
Определение индикаторов сговора в страновых государственных
и государственно-корпоративных закупках.



●      
Разработка дедуктивной модели идентификации сговора.



●      
Сбор информации о закупках с идентифицированным сговором в
материалах ФАС.



●      
Сбор и обработка информации о закупках лекарственных средств
в РФ.



●      
Использование дедуктивной модели идентификации сговора для
выдвижения гипотез о наличии и отсутствии сговора в конкретных закупках.



●      
Формирование пула отраслевых экспертов и оценка ими гипотез
о наличии и отсутствии сговора в конкретных закупках.



●      
Совершенствование дедуктивной модели (по необходимости).



●      
Использование информации ФАС и результатов применения
дедуктивной модели идентификации сговора для разработки нелинейной
эконометрической логистической модели идентификации сговора.



●      
Использование современных методов работы с большими
массивами данных для повышения уровня предсказательной силы модели, а также
обеспечения устойчивости получаемых результатов.



●      
Разработка методических указаний по применению построенных
моделей.



●      
Апробация результатов перед научной общественностью.



●       Рассмотрение возможности
распространения результатов проекта на государственно-корпоративные закупки и
практику других стран.

2.1.7.7 Имеющийся у коллектива исполнителей научный задел

 

Руководитель
проекта, Гиленко Е.В.



1. За последние 5 лет – около 20 публикаций в
ведущих российских и международных журналах (в том числе, из списка ABS) с
применением современных количественных методов и технологий работы с “большими”
данными.

2. Преподавание курсов “Econometrics”, “Quantitative Methods for
Market and Policy Research”, “Econometric Methods for Regional Market and
Policy Analysis”, “Machine Learning” и др., реализуемых в ВШМ СПбГУ (с 2013 г. по настоящее время).

3. Опыт научного
руководства выпускными квалификационными работами студентов с применением
современных количественных методов.



Исполнитель проекта, Иванов А.Е

.

1. За последние 8 лет – более 30 публикаций
по тематике недобросовестного поведения в сфере государственных закупок
(наиболее важные указаны в отдельном файле, прилагаемом к заявке), в том числе,
по:

- моделированию поведения поставщиков в условиях проведения аукционной
и конкурсной процедуры;

- разработке концепции и алгоритма
расширенной антикоррупционной экспертизы;

- разработке концепции и алгоритма
расширенной оценке регулирующего воздействия;

- типологии агентских моделей коррупционного
поведения;

- сравнительному анализу государственных и
государственно-корпоративных закупок.

2. Руководство дополнительной образовательной
программе «Менеджмент в здравоохранении»», реализуемой в ВШМ СПбГУ (с 2008/09
учебного года по настоящее время), в рамках Президентской программы подготовки
управленческих кадров.

3. Опыт презентации результатов исследований (в первую очередь, по
проблемам коррупции, сговора) на престижных международных конференциях
(International Public Procurement Conference (biennale), Annual Conference of
International Research Society in Public management, Апрельская конференция по
проблемам развития экономики и общества в НИУ ВШЭ, Октябрьская конференция по
развивающимся рынкам ВШМ СПбГУ), в том числе, в сфере здравоохранения (Annual
Conference of Global Educators
Network for Health Care Innovation Education).

4. Участие в рабочей группе по оценке эффективности реализации
государственных программ в Санкт-Петербурге. Экспертные заключения по подпрограмме
2 «Повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров,
работ, услуг в Санкт-Петербурге» и подпрограмме 3 «Повышение эффективности
подготовки управленческих кадров» государственной программы Санкт-Петербурга
«Повышение эффективности государственного управления в Санкт-Петербурге».

4. Опыт научного руководства выпускными квалификационными работами на
бакалаврских программах, магистерскими диссертациями и выпускными
аттестационными проектами на программе профессиональной переподготовки
«Менеджмент в здравоохранении» по тематике противодействия коррупции и сговору
поставщиков на торгах.



Исполнитель проекта, Голубева А.А.



1. За последние 8 лет около 10 публикаций по
тематике электронного взаимодействия между государством и обществом.

2. Опыт активного участия в различных научно-исследовательских проектах
с государственными организациями по электронному взаимодействию между
государством и обществом.

3. Опыт научного руководства выпускными
квалификационными работами студентов по тематике электронного взаимодействия
между государством и обществом с применением современных количественных
методов.



Исполнитель проекта, Беженарь О.Н.

1. Выпускная квалификационная работа
«Противодействие сговору поставщиков на торгах в Российской Федерации»































2. Прохождение практики в ФАС РФ.

2.1.7.8 Детальный
план работы на весь период выполнения проекта.

Июнь- сентябрь
2020 г.

- Поиск и анализ академических публикаций по моделированию
недобросовестного поведения (горизонтальный и вертикальный сговор) в закупках в
Российской Федерации.

- Определение индикаторов сговора в страновых государственных и
государственно-корпоративных закупках.

- Разработка дедуктивной модели идентификации сговора.

- Сбор информации о закупках с идентифицированным сговором в материалах
ФАС.

- Сбор и обработка информации о закупках лекарственных средств в РФ.

Октябрь-декабрь
2020 г.

-Использование дедуктивной модели идентификации сговора для выдвижения
гипотез о наличии и отсутствии сговора в конкретных закупках.

-Представление промежуточных результатов исследования на 7й Международной
научной конференции «Развивающиеся рынки-2020» (GSOM EMC 2020), ВШМ СПбГУ,
октябрь 2020 г.; доклад «Влияние горизонтального сговора на эффективность
государственных закупок».

- Круглый стол «Разработка методики идентификации сговора поставщиков в
процессе проведения электронных аукционов».

-Подготовка промежуточного отчета по выполнению НИР.



Январь 2021 г. – февраль 2021 г.



- Формирование пула отраслевых экспертов и
оценка ими гипотез о наличии и отсутствии сговора в конкретных закупках.

- Совершенствование дедуктивной модели.

- Использование информации ФАС и результатов применения дедуктивной
модели идентификации сговора для разработки эконометрической модели
идентификации сговора. 



Март-апрель 2021 г.



- Разработка методических указаний по применению
построенных моделей.

- Рассмотрение возможности распространения результатов проекта на
государственно-корпоративные закупки и практику других стран.

- Представление промежуточных результатов исследования на ХХII
Международной научной конференции ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества
(Москва, НИУ ВШЭ, апрель 2021 г.)



Май-июнь 2021 г.













































- Доработка построенных моделей с учетом
полученной обратной связи в результате их апробации;

- Представление результатов исследования на Международной
научной конференции Public Procurement: Global Revolution X, Nottingham University, UK (21-22.06.2021);

-Подготовка финального отчета по проекту.




 

Short titleГосударственное и муниципальное управление
AcronymMNG_2020-2021
StatusFinished
Effective start/end date15/06/2015/06/21